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Réforme municipale: quel sort attend les DSL?

Depuis des décennies, les milieux ruraux sont au centre des débats lorsqu’il s’agit de réforme de gouvernance locale. Qu’en est-il réellement?Les DSL sont-ils un fardeau fiscal pour les finances publiques? Ces entités administratives sont-elles encore un reflet du caractère rural du Nouveau-Brunswick? Leur existence est-elle symptomatique d’une démocratie en mauvaise santé? Décryptage.

Lors de son discours du Trône en novembre, le gouvernement Higgs a fait part de ses intentions de mener une réforme de la gouvernance locale, un projet piloté par le ministre des Gouvernements locaux, Daniel Allain.

Depuis, le ministre est en mode consultation avec les acteurs du monde municipal, une démarche visant à produire un livre blanc sur la réforme pour l’automne prochain.

L’objectif, selon le gouvernement provincial, sera de corriger les défaillances du système de gouvernance locale, notamment les problématiques entourant les Districts de services locaux (DSL) apparues lors de la dernière réforme municipale, à la fin des années 1960.

Un déficit démocratique

Les DSL sont gérées par le ministère des Gouvernements locaux et chargés de fournir des services (routes, collecte des ordures, etc.) aux citoyens vivant sur des territoires non constitués en municipalités. Ils sont apparus à la suite de l’abolition des gouvernements de comtés lors de la réforme municipale adoptée dans la foulée du programme Chances égales pour tous du gouvernement de Louis J. Robichaud.

«Même si la réforme du gouvernement Robichaud a été positive à beaucoup d’égards, les DSL représentent aujourd’hui un effet pervers de Chances égales pour tous, dit Michelle Landry, une professeure de sociologie à l’Université de Moncton qui s’intéresse à la gouvernance locale. C’est une situation assez exceptionnelle au Canada que d’avoir une si grande proportion de la population vivant sur un territoire non municipalisé, sans élus locaux.» Environ le tiers des citoyens du Nouveau-Brunswick habite un DSL.

Geoff Martin, un professeur de science politique à l’Université Mount Allison, affirme que ce vide démocratique pose parfois problème pour les petites communautés. Il cite en exemple la controverse entourant la porcherie Metz à Sainte-Marie-de-Kent il y a une vingtaine d’années.

«Puisqu’il n’y avait pas de gouvernement local et que la porcherie était située dans un DSL, les citoyens de cette région avaient très peu de recours afin de s’y opposer», souligne-t-il.

Un profil sociodémographique changeant

En 2008, Jean-Guy Finn publiait un rapport proposant une importante refonte de la gouvernance locale. Parmi les 97 recommandations du document figurait l’abolition de l’ensemble des DSL du Nouveau-Brunswick.

Douze ans plus tard, M. Finn remarque que les tendances économiques et sociodémographiques sur lesquelles il avait appuyé ses recommandations se sont accélérées.

«Si l’on faisait le même exercice aujourd’hui, on verrait que les changements sont encore plus nécessaires puisque les tendances se sont amplifiées», notamment avec le mouvement de population des zones rurales vers de plus grands centres, dit-il.

Les DSL ne sont donc plus le reflet de la ruralité de la province comme ils pouvaient l’être à la fin des années 1960.

«À l’époque, la vaste majorité des Néo-Brunswickois était établie dans de petites collectivités isolées les unes des autres et elle vivait principalement de la pêche, de l’agriculture et des ressources naturelles, rappelle M. Finn. Ce n’est plus le cas à l’heure actuelle.»

Les DSL ressemblent aujourd’hui davantage à des banlieues et des communautés-dortoirs.

Fiscalité et environnement

Afin d’illustrer son propos, M. Finn rappelle qu’environ 85% des Néo-Brunswickois vivent à moins de 50 km de l’une des huit grandes cités de la province. Un DSL en banlieue de Moncton, soit la paroisse civile de Moncton, compte près de 10 000 habitants, «soit une plus grande population que la ville de Campbellton.»

Ce phénomène de communauté-dortoir s’explique en partie par le fait que le taux d’impôt foncier est moins important dans les DSL.

D’après des chiffres de l’Association des municipalités francophones du Nouveau-Brunswick, il existe une différence moyenne de 55 cents par 100 $ d’évaluation entre le taux d’impôt foncier dans un DSL et dans une municipalité.

«Il est assez évident qu’une proportion importante des Néo-Brunswickois ne payent pas leur juste part pour les services dont ils bénéficient», estime Geoff Martin, déplorant du même souffle les conséquences écologiques désastreuses de l’étalement urbain causé par cet état de fait.

S’il dit être incapable de prédire l’approche que choisira le ministre Allain dans le cadre sa réforme, Jean-Guy Finn demeure convaincu que Fredericton devra privilégier la création de municipalités «d’une certaine taille afin qu’elles soient viables et en mesure de partager les services sur une base régionale».

 

Les leçons des fusions

De nombreuses communautés rurales du Nouveau-Brunswick ont décidé de se rallier à leurs voisins afin de surmonter les défis qui les affligeaient. Quelles leçons tirer de ces initiatives populaires alors que le gouvernement Higgs dit vouloir procéder à la plus importante réforme municipale de la province des cinquante dernières années?

Confrontée à une population vieillissante, un exode démographique et des finances précaires, de petites communautés d’un peu partout dans la province se sont réunies afin de créer des entités municipales plus importantes, que ce soit dans le Madawaska, le Restigouche, la Péninsule acadienne ou dans le Sud-Est.

Dans le Restigouche, les DSL de Val-d’Amours et de St-Arthur ont fusionné avec la municipalité d’Atholville en 2015, une stratégie destinée à permettre à la région d’avoir plus de poids auprès du gouvernement provincial. Atholville est alors passé d’une population d’environ 1400 à 3600 habitants.

«On s’apercevait que notre voix à Fredericton ne comptait pas beaucoup», se souvient Jean-Guy Levesque, ancien président du DSL de Val-d’Amours.

La structure des DSL, dit-il, fait en sorte que les citoyens ont peu de contrôle sur le développement de leur communauté.

«Les fonctionnaires qui préparaient les budgets nous consultaient afin de savoir ce que nous en pensions, mais notre opinion avait très peu de poids. Nous étions carrément gérés par le gouvernement provincial», se souvient M. Levesques, qui est aujourd’hui maire adjoint d’Atholville.

C’est aussi ce manque d’autogestion qui a fait en sorte que Mario Pelletier, ancien président de DSL de Dundee, dans le Restigouche, souhaitait voir un regroupement de sa communauté avec celles des DSL de McLeod, Eel River Crossing et une partie du DSL de Dalhousie Junction. Depuis que ce projet a été approuvé par les citoyens de la région en 2014, la communauté compte environ 2000 habitants.

«Ç’a été extrêmement positif pour notre communauté, assure M. Pelletier, qui est aujourd’hui maire d’Eel River Dundee. Il y a une foule de programmes gouvernementaux et de fonds auxquels les DSL n’ont pas accès puisque ce ne sont pas des territoires municipalisés. On a gagné en autonomie et ça permet de donner une direction au développement de notre communauté.»

Jean Hébert, maire de la Communauté rurale de Cocagne, créée à la suite d’un plébiscite il y a bientôt sept ans, abonde dans le même sens. Depuis le regroupement, sa communauté bénéficie par exemple de la redistribution de la taxe sur l’essence, un levier économique dont ne peuvent bénéficier les DSL.

«Cet argent nous a permis de construire un parc communautaire en plus de faire des améliorations à l’aréna et au centre communautaire», rapporte M. Hébert.

Surtout, le regroupement, et les leviers économiques qui en découlent, ont créé un sentiment d’appartenance plus important dans la communauté, tout en donnant une voix aux citoyens, ajoute-t-il.

Ce sentiment est partagé par M. Levesque. «Je ne peux pas concevoir qu’en 2021, les citoyens de notre province n’aient pas l’occasion de se gouverner soi-même», déplore-t-il.

 

«Nous n’avons pas besoin de représentants élus»

Jacques Martin, un résident du DSL de Colette qui s’était opposé au regroupement de sa communauté avec Rogersville en 2017, juge pour sa part qu’il est ironique de parler de déficit démocratique dans les DSL alors que de nombreux citoyens se sont déjà prononcés contre des fusions lors de référendums.

«On habite en campagne, les chemins sont déneigés, s’il y a des trous, ils sont réparés. Nous n’avons pas de décisions collectives à prendre ici, donc nous n’avons pas besoin de représentants élus si les choses restent comme elles sont. La population s’est déjà prononcée à ce sujet lors du référendum et ils ont déjà dit qu’un regroupement ne les intéressaient pas.»

Le sentiment exprimé par M. Martin est, d’après les propos de Michelle Landry, professeure de sociologie à l’Université de Moncton, le reflet d’une incompréhension du rôle que jouent les gouvernements locaux en 2021.

Le problème, analyse-t-elle, est que les municipalités sont encore trop souvent vues comme des «instances de prestation de services» plutôt que des «lieux d’expression politique.»

«Le rôle des municipalités a énormément changé depuis la dernière réforme à la fin des années 1960, poursuit l’universitaire. Elles sont aujourd’hui des acteurs importants dans le développement social et économique, que ce soit au niveau de l’accueil des immigrants, la culture ou même l’affichage. Peu de gens réalisent à quel point c’est un palier de gouvernement très important pour une minorité linguistique et qui pourrait être un levier politique important pour les Acadiens.»

 

Une réforme ambitieuse sur terrain miné

Depuis quelques années, plusieurs initiatives de regroupements dans des communautés rurales du Nouveau-Brunswick se sont soldées par un échec lorsque soumis à un plébiscite. Comment expliquer ces refus? Survol des embûches que devra surmonter le ministre Daniel Allain s’il souhaite réussir l’ambitieux chantier de réforme municipale dont il est chargé.

En 2017, les citoyens des îles de Lamèque et de Miscou disaient non au regroupement des DSL de leur territoire.

Deux ans plus tard, le projet d’annexion d’une partie d’un DSL voisin à Saint-Quentin a lui aussi été défait lors d’un référendum.

La même année, les citoyens des DSL de Collette, d’Acadieville, de Rogersville et de sections des DSL de Harcourt, de Weldford et de Saint-Louis ont voté à 74,6% contre un projet de regroupement avec la municipalité de Rogersville.

Pour Jacques Martin, un résident du DSL de Colette qui s’était opposé au regroupement proposé dans sa communauté, il s’agit d’abord et avant tout d’une question d’argent.

«Je vis en campagne pour avoir la paix. Je ne veux pas payer pour les services qu’offre Rogersville à sa communauté», a-t-il expliqué à l’Acadie Nouvelle.

En 2008, Michelle Landry, professeure de sociologie à l’Université de Moncton, publiait une étude dans laquelle 35 citoyens avaient été interviewés afin de comprendre leur réticence ou leur adhésion à un projet de regroupement dans leurs communautés respectives (Hanwell, Haut-Madawaska, Lamèque-Miscou et Kings East, près de Sussex).

Le sentiment véhiculé par M. Martin, note-t-elle, est ressorti très souvent lors de son projet de recherche.

«L’impôt foncier est une taxe impopulaire et souvent considérée comme étant injuste et arbitraire. Ce n’est donc pas étonnant que les gens ne soient pas très sympathiques à ces augmentations, surtout lorsqu’ils sont bien conscients qu’ils n’auront pas nécessairement davantage de services puisqu’ils habitent en milieu rural.»

Démystifier l’enjeu de l’impôt foncier

Si le gouvernement souhaite faire en sorte qu’une éventuelle réforme soit acceptée par les citoyens vivant en milieu rural, il devrait absolument déboulonner le mythe voulant que les regroupements mènent nécessairement à des augmentations significatives de l’impôt foncier, argumente Jean-Guy Levesque, maire adjoint d’Atholville.

«Avant que Val-d’Amours et Saint-Arthur se regroupent avec Atholville en 2015, il y avait beaucoup d’inquiétudes relatives à l’impôt foncier, se souvient M. Levesque, qui était alors président du DSL de Val-d’Amours. Après en avoir discuté et débattu, on a réussi à trouver une formule gagnante pour les citoyens de chaque communauté et il existe aujourd’hui trois taux d’impôts fonciers différents pour chacun de ces territoires. Il est vrai que l’impôt foncier à Val-d’Amours et à Saint-Arthur a été majoré, mais les augmentations ont été minimes.»

Leroy Webster, président de DSL de Pigeon Hill, sur l’île de Lamèque, estime pour sa part qu’il s’agit d’un faux débat.

«Les gens ont peur des augmentations des impôts fonciers dans les DSL à cause des regroupements, mais si les choses restent comme elles sont, elles augmenteront de toute façon, avance-t-il. Des regroupements pourraient les mitiger.»

Dans le cadre de ses travaux, Mme Landry a toutefois démontré que la question des impôts est insuffisante pour expliquer ces levées de boucliers. Par exemple, à Miscou, «les enjeux environnementaux sont souvent ressortis chez les opposants au regroupement», tandis que des arguments de développement économique étaient utilisés pour justifier le projet.

Les citoyens évoquent notamment la crainte d’une perte identitaire pour leur communauté. En réponse à cela, Atholville s’est assurée que ses nouveaux quartiers gardent le nom des anciens DSL.

«Je travaille aujourd’hui dans une région administrative qui s’appelle Atholville, mais je demeure toujours dans un quartier qui s’appelle Val-d’Amours», illustre Jean-Guy Levesque, ajoutant qu’il faut impliquer les citoyens dans les démarches de regroupement afin de répondre à leurs préoccupations.

L’importance de la sensibilisation

Afin de rassurer les nombreuses inquiétudes suscitées par une éventuelle réforme municipale, Jean-Guy Finn, auteur d’un important rapport sur la gouvernance locale en 2008, croit que le gouvernement doit, dans un premier temps, présenter un plan clair.

«C’est fondamental si on veut rassurer les citoyens et leur expliquer en quoi ce sera bénéfique pour eux», souligne M. Finn, précisant que le ministre responsable de la réforme, Daniel Allain, a déjà communiqué avec lui afin de discuter de cet important chantier.

Bien qu’il soit d’accord que le statu quo n’est plus possible, Geoff Martin, professeur de sciences politiques à l’Université Mount Allison, croit pour sa part que la sensibilisation ne sera pas suffisante afin de convaincre les électeurs de M. Higgs du bien-fondé d’une réforme.

«Je suis sûr qu’ils (les membres de l’équipe de M. Higgs) savent très bien que ce dossier représente un terrain miné, explique-t-il. Ils n’auront pas les appuis nécessaires pour mener de front deux réformes (en santé et en gouvernance municipale) puisque leur base électorale est issue des milieux ruraux assez conservateurs où ça risque d’être très impopulaire et je prédis donc qu’ils opteront pour une réforme municipale en demi-teinte. Il y a plus d’économies à faire grâce à une réforme en santé.»

 

Des DSL dans le brouillard, mais favorables au changement

S’ils accueillent positivement une réforme de la gouvernance locale, plusieurs présidents de DSL interrogés par l’Acadie Nouvelle disent être inquiets d’être toujours sans nouvelles des intentions du gouvernement provincial.

«Une réforme ce serait bien. Encore faut-il savoir sous quelle forme celle-ci se présentera parce que nous n’avons aucune idée de ce qui se trame», lance d’entrée de jeu Jacques Boucher, président du District de service local de Pokemouche. «C’est le néant total».

M. Boucher est aussi vice-président de la Commission de services régionaux de la Péninsule acadienne (CSRPA). Il siège donc au comité de direction de l’organisme avec ses collègues d’autres DSL, eux aussi préoccupés par ce silence.

«Même à la CSRPA, personne ne sait ce qui se passe, déplore-t-il. J’ai l’impression qu’il (le gouvernement) a déjà une idée de ce qu’il souhaite faire et j’ai un peu peur que ça se fasse sans consulter les DSL.»

Des nouvelles de Fredericton se font aussi attendre du côté de la Commission de services régionaux du Restigouche (CSRR).

«Je suis en faveur d’une réforme, aussi longtemps qu’ils (les membres du gouvernement) sont prêts à travailler avec les communautés et les représentants des DSL, affirme Brad Mann, président de la CSRR et du DSL de Glencoe, dans le Restigouche. S’ils sont ouverts à la collaboration, ce sera une bonne chose. S’ils débarquent et tentent de nous forcer la main, ils vont se mettre à dos les citoyens de la région. Les gens se connaissent bien ici, collaborent bien, on souhaite garder une certaine autonomie régionale.»

Comme ses collègues, Leroy Webster, président de la DSL de Pigeon Hill, sur l’île de Lamèque, est préoccupé. Il considère toutefois que le statu quo n’est plus possible, d’importantes modifications à la gestion des gouvernements locaux s’imposent selon lui.

«On sait que le gouvernement travaille sur quelque chose, mais je suis sans nouvelles, a-t-il déclaré au journal. Chose certaine, une caserne de pompiers dans chaque petit village, ça n’a aucun sens, ce n’est plus possible. S’ils vont de l’avant avec le rapport Finn, pour moi, ce serait une bonne chose.»

D’après le maire de la Communauté rurale de Cocagne, Jean Hébert, une première rencontre a été organisée entre Daniel Allain, ministre de Gouvernements locaux, et les membres de la Commission de services régionaux de Kent (CRSK).

«Personnellement, je crois sincèrement qu’il faut accepter de partager nos infrastructures et nos ressources avec nos voisins, c’est la seule manière que nos communautés seront viables, croit-il. D’après ce que j’ai vu lors des réunions de la CSRK et à la suite de notre réunion avec le ministre, il y a une ouverture à ce que les choses changent, les gens se rendent compte que ce sera pour le mieux.»

Le ministre en mode consultation

Daniel Allain, ministre des Gouvernements locaux, se fait rassurant et dit avoir déjà rencontré de nombreux présidents de DSL un peu partout dans la province (Madawaska, Sud-Est et Kent).

«J’entame bientôt les rencontres avec les représentants de DSL de la Péninsule, dit-il. J’ai déjà fait un peu plus de 10 000 km afin de rencontrer des représentants municipaux et de DSL partout au Nouveau-Brunswick. Je peux vous garantir que les rencontres auprès des présidents de DSL continueront, je suis leur maire et j’ai bien entendu qu’ils souhaitent faire partie du processus que nous avons commencé.»

Son ministère, poursuit-il, enverra incessamment une communication officielle aux différents acteurs municipaux et représentants des DSL afin de «fournir les paramètres pour les discussions» entourant la réforme.

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