Il est temps que le Canada établisse un seuil de pauvreté officiel

La pauvreté est difficile à mesurer. Et elle possède de multiples dimensions au-delà du fait de vivre avec un faible revenu, d’avoir un handicap ou un problème de santé coûteux, de ne pas trouver de logement décent, de ne pas pouvoir comprendre et communiquer dans un environnement de plus en plus complexe sur le plan technologique et juridique et d’être incapable de trouver des aliments nutritifs à prix raisonnables.

Le gouvernement fédéral s’est pourtant engagé à élaborer une stratégie majeure de réduction de la pauvreté, et le ministre Duclos aimerait vraisemblablement avoir des moyens importants pour mesurer et surveiller les progrès vers l’objectif de réduction de la pauvreté au Canada.

Il est temps que le gouvernement fédéral établisse un seuil officiel de pauvreté, c’est-à-dire un montant en dollars en dessous duquel une personne ou une famille serait considérée comme «pauvre».

De nombreux Canadiens pourraient être surpris que le Canada n’en ait pas déjà un. Statistique Canada, tout en produisant divers seuils de faible revenu depuis les années 1960, a fermement refusé de qualifier ces seuils de «pauvreté», pour la simple raison que la pauvreté est plus lourde de conséquences que le fait de vivre avec un faible revenu. Pour un organisme national de statistique, c’est une position que l’on peut comprendre, car il n’existe pas de méthode purement statistique pour établir un tel seuil. Cependant, il est tout à fait raisonnable pour un gouvernement de préciser un seuil de pauvreté, même s’il repose sur des jugements arbitraires; c’est du ressort et de la compétence des représentants élus.

Un seuil de pauvreté clairement établi permet à un gouvernement de fixer des cibles, comme réduire de 50% la prévalence de la pauvreté mesurée, au cours de la prochaine décennie. Ce type de cibles permet à un gouvernement de concentrer son programme politique sur des interventions et des changements de programme efficaces pour atteindre la cible. De plus, cela permet aux Canadiens de suivre facilement les progrès du gouvernement vers l’atteinte de sa cible.

La possibilité d’établir une mesure significative de la pauvreté, qui serait largement acceptée pour refléter raisonnablement les situations de pauvreté, demeure un grand défi, même si les nombreux aspects possibles de la pauvreté n’ont pas été pleinement compris. Le fait que les seuils de faible revenu établis par Statistique Canada soient traités de facto comme des seuils de pauvreté, même imparfaits, laisse à penser qu’un faible revenu serait l’indicateur principal de la pauvreté.

Pourtant, un seuil de pauvreté défini par un niveau de revenu ne devrait être qu’un point de départ qui devrait être complété par un tableau de bord contenant d’autres mesures comme l’accès aux biens et aux services de soutien social, le handicap, l’analphabétisme, le logement et l’insécurité alimentaire.

Quel type de revenu correspondrait le mieux à un seuil de pauvreté officiel probant?

À l’heure actuelle, Statistique Canada produit trois ensembles de seuils, tous imparfaits.

Le plus ancien est le seuil de faible revenu (SFR). Il est basé sur une estimation statistique obscure et n’a pas été révisé depuis 1992 puisqu’il peut varier d’une manière qui défie toute logique. Le SFR devrait être complètement mis de côté.

À compter du 1er janvier 1992, Statistique Canada a commencé à publier une mesure de faible revenu (MFR). La MFR est très simple et transparente. Elle équivaut à la moitié du revenu médian adapté à la taille de la famille. Il est largement admis, tant chez les chercheurs que dans les analyses produites par l’OCDE, que deux personnes vivant ensemble ont besoin de moins de revenus que deux personnes vivant dans des ménages distincts, que trois personnes vivant ensemble ont besoin de moins de revenus qu’un couple plus une personne seule. En conséquence, la MFR varie pour les familles de tailles différentes selon une «échelle d’équivalence» qui est la même que celle qui est largement utilisée à l’échelle internationale.

Plus récemment, à partir de 2000, à la demande des ministres des Affaires sociales de partout au Canada, Statistique Canada a commencé à publier une «mesure axée sur le marché». Tandis que la MFR ne fait pas de distinction selon une échelle de régions urbaines et rurales, la mesure axée sur le marché comporte des seuils différents pour chacune des cinquante municipalités et régions géographiques. Cette variation régionale est importante pour refléter les différences de coûts à travers le pays.

La mesure axée sur le marché utilise la même échelle d’équivalence que la MFR. Cependant, elle recourt à une mixité complexe d’éléments pour constituer son panier de consommation. Cette composition n’est pas du tout transparente, et quand on examine le document de cent pages décrivant les dernières révisions détaillées de 2010, beaucoup trouvent que certains éléments sont arbitraires et sans fondement.

En conséquence, la MFR et la mesure axée sur le marché ont toutes deux des points forts et des points faibles. Heureusement, il est facile d’imaginer un «nouveau seuil canadien de pauvreté» (SCP) qui combinerait les avantages des deux, tout en évitant leurs principaux écueils.

À l’instar de la MFR, ce seuil équivaudrait à la moitié du revenu médian ajusté à la taille de la famille. On ferait aussi la moyenne du revenu médian des dernières années pour fournir plus de stabilité. Et comme la mesure axée sur le marché, ce seuil serait caractérisé par les mêmes cinquante régions géographiques, et au lieu du panier complexe et arbitraire des dépenses sous-jacentes à la MFR, seuls les coûts de logement (loyers des appartements de deux et trois chambres) seraient utilisés pour refléter les variations géographiques.

Même s’il n’est pas parfait, ce SCP serait un point de départ suffisant pour une stratégie de réduction de la pauvreté du gouvernement: il serait plein de sens, utile à Statistique Canada pour faire des mesures et constituerait une base solide pour suivre les progrès vers l’objectif fondamental de réduction de la pauvreté.

Michael Wolfson,
Expert-conseil à l’Université de Winnipeg et membre du Centre de droit, politique et éthique de la santé à l’Université d’Ottawa