La démocratie au Canada: l’effritement de nos institutions (1ère partie)

NDLR: Voici des extraits du plus récent livre du professeur Donald J. Savoie, intitulé La démocratie au Canada: l’effritement de nos institutions, qui est paru vendredi.

Les démocraties libérales ne tombent pas toujours sous des tirs de fusils. Elles peuvent aussi mourir à petit feu. Elles ont besoin d’institutions en santé qui doivent continuellement gagner la confiance des citoyens. Par conséquent, nous devons sans cesse veiller à ce que le cynisme ne vienne pas miner leur légitimité.

Nous, Canadiens et Canadiennes, pouvons être fiers de la façon dont nos institutions politiques et administratives nationales fonctionnent, du moins lorsqu’on les compare à celles d’autres pays. Toutefois, la démocratie canadienne connaît elle aussi son lot de problèmes. Un sondage récent auprès des Canadiens révèle qu’ils ont peu confiance dans leurs députés fédéraux, que le monde politique répugne aux Canadiens davantage qu’il ne les attire et que la légitimité de tout notre système démocratique est en péril. Mais ce n’est pas tout. Le nombre de membres appartenant à des partis politiques a tendance à diminuer, les partis politiques sont le reflet de leur chef plutôt que l’inverse et les partis politiques sont à court d’idées pour formuler des politiques.

Les Canadiens croient de plus en plus qu’ils ont peu de contrôle sur le gouvernement et, pire encore, que même les politiciens ont peu d’emprise sur les événements à mesure qu’ils prennent forme. La capacité du gouvernement de gouverner tout en démontrant une certaine réceptivité afin de préserver la confiance du public envers le système politique est mise à l’épreuve. Si les Canadiens veulent savoir où est situé le pouvoir politique, ce n’est pas du côté du Parlement, des partis politiques, du Cabinet ou de la bureaucratie qu’ils doivent regarder, mais bien du côté du premier ministre, de ses proches conseillers et des grands lobbyistes. C’est là que réside le problème.

Les Canadiens ordinaires ne peuvent pas se permettre que des lobbyistes arpentent les coulisses du pouvoir. Ils ont leurs députés mais, selon les mots d’un ancien premier ministre fédéral, les députés ne sont « plus rien dès qu’ils se trouvent à 50 mètres de la Colline ». C’était il y a 50 ans. De nos jours, les députés ne sont plus rien même à l’intérieur du Parlement. Et cette semaine, un important homme d’affaires de Toronto me disait que « les PDG ne savent plus qui sont leurs députés, mais ils connaissent très bien leurs lobbyistes ».

Les ministres du Cabinet ne jouissent plus du pouvoir ou de la notoriété qu’ils avaient autrefois. Pensons notamment à Allan J. MacEachen, C.D. Howe, Don Jamieson et Marc Lalonde. Comme m’a déjà dit un ministre de premier plan du gouvernement Chrétien : « Le Cabinet n’agit plus comme un organe décisionnel, mais plutôt comme un groupe de consultation du premier ministre. »

Durant son premier siècle d’existence, le Canada a conservé les institutions politiques importées de Grande-Bretagne, refusant de procéder à leur modification ou se révélant incapable de le faire, et ce, même si les conditions sociopolitiques au Canada (État fédéral, société de pionniers et clivage linguistique) étaient très différentes de celles en Grande-Bretagne (État unitaire, société soucieuse des classes sociales et absence de clivage linguistique). Conçues pour un État unitaire, les institutions politiques nationales du Canada, passées et actuelles, continuent de nier la géographie du pays.

Les États-Unis ont un Sénat qui donne une voix crédible aux régions, grandes et petites, et un Collège électoral qui est susceptible d’empêcher que le choix d’un futur président ou d’une future présidente ne repose uniquement sur la représentation selon la population. Le Canada n’offre pas le même genre de protection aux régions peu peuplées que celle qui existe dans d’autres fédérations, y compris l’Allemagne, l’Australie et la Russie. L’un des principaux arguments que je fais valoir dans mon livre est que le Canada fait piètre figure sur le plan de l’égalité régionale lorsqu’on le compare à d’autres fédérations.

Le régionalisme est loin d’être le seul défi auquel les institutions politiques nationales du Canada sont confrontées. Ceux et celles qui étudient le gouvernement font valoir que nous vivons dans un monde « post-démocratique » dont l’avènement a été causé par la mondialisation, les marchés financiers mondiaux, les médias sociaux et le retrait des citoyens de la participation politique. Ils soutiennent que les institutions représentatives officielles sont demeurées en place, mais que le siège des décisions politiques s’est déplacé ailleurs.

Toutes les institutions qui sous-tendent la démocratie représentative font face à des défis importants. Les médias traditionnels, dotés d’un ensemble de mesures de vérification des faits et de supervision éditoriale, perdent rapidement du terrain au profit des médias sociaux, qui sont un véritable Far West. Le monde numérique a permis au mot « post-vérité » de se répandre. Il suffit maintenant d’avoir « entendu cela quelque part » pour s’exprimer dans les médias sociaux. Il en résulte que les médias sociaux éloignent les gens autant qu’ils les rapprochent. Si votre fil de nouvelles sur Facebook vous met constamment en colère, il ne vous restera peut-être plus tellement l’énergie ou l’intérêt de mener des actions qui font bouger les choses, comme faire du bénévolat, adhérer à un parti politique ou même voter.

La fonction publique n’est plus ce qu’elle était. Le dénigrement dont la bureaucratie est l’objet lui a porté un dur coup. La gouvernance exercée à partir du Cabinet du premier ministre, les campagnes électorales permanentes alimentées par des chaînes d’information continue et la nécessité que les fonctionnaires restent attentifs aux agents du Parlement constamment penchés par-dessus leur épaule rendent la vie difficile aux fonctionnaires de carrière. C’est particulièrement le cas dans les bureaux régionaux, où les programmes et les services sont offerts. Ces dernières années, les bureaux régionaux ont vu leur personnel diminuer de plus en plus au profit des administrations centrales des ministères à Ottawa. Aujourd’hui, plus de 40 % des fonctionnaires fédéraux travaillent à Ottawa. Ce nombre était de 27 % il y a 40 ans. On affirme qu’il faut toujours plus de personnel à Ottawa pour fournir au Cabinet du premier ministre et aux organismes centraux le matériel nécessaire afin qu’ils puissent gérer le jeu des accusations qui se joue sur les réseaux d’information continue et les médias sociaux.

Bref, nos institutions politiques, à commencer par le Parlement, le Cabinet et la fonction publique fédérale, ont vu leur situation se détériorer en raison de la négligence bénigne de ceux qui pourraient y insuffler de réels changements. Le Parlement a perdu sa qualité de tribune et sa faculté d’examiner les activités gouvernementales, il ne contribue plus vraiment à faire progresser les débats sur les politiques et il propose peu de solutions aux difficultés importantes auxquelles le pays est confronté. Le Cabinet n’a pas l’influence suffisante pour diriger le gouvernement et faire en sorte que les régions soient entendues. Le premier ministre Trudeau a fait ce qu’aucun premier ministre précédent ne croyait possible: il s’est débarrassé des ministres régionaux parce, de toute évidence, il ne pouvait pas appliquer le concept de ministre régional en Ontario et au Québec. Il suffit d’y réfléchir un moment pour comprendre que l’Ontario et le Québec n’ont pas besoin de ministres régionaux. Plus de la moitié des membres du Cabinet sont issus de ces deux provinces, dont le premier ministre et le ministre des Finances, et presque tous les hauts fonctionnaires se trouvent dans la région d’Ottawa-Gatineau. De plus, Trudeau a fait ce qu’aucun de ses prédécesseurs n’a jamais tenté de faire: il a nommé le député de Mississauga à titre de ministre responsable de l’Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA).

Les ministres, les députés et les aspirants députés sont fort utiles en période électorale. Les conseillers politiques soutiennent que le meilleur moyen de remporter les élections est de mener cinq campagnes différentes: une au Canada atlantique, une au Québec, une en Ontario, une dans les Prairies et une en Colombie-Britannique. Je souligne cependant que, une fois les élections remportées, l’état d’esprit est entièrement tourné vers la politique nationale (un mot codé pour désigner les intérêts économiques de l’Ontario et du Québec) au point que toutes les initiatives doivent correspondre aux exigences de politiques et de programmes prescrites à l’échelle nationale.

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Donald J. Savoie
Chaire de recherche du Canada
en administration publique
et en gouvernance